PPP项目在特色小镇的应用及相关风险——以绍兴黄酒小镇为例（作者：丁丁汀）

摘 要：2015年，浙江省政府根据发展的实际需要出发，在国内外关于特色小镇的初步规划及开发基础上着重提出在本省范围内建设一批聚焦环保、健康、旅游等产业、同时兼顾地区历史经典、独特文化内涵的特色小镇。由此，在最近的三、四年时间里特色小镇由浙江大地燎原到全国各地，为推动当地经济的发展起到一定的作用。然如何长期、有效开展并运行小镇产业，不仅政府需要投入大额融资资金及专业的开发运营团队，而且还要兼顾项目执行过程中有无法律风险。在这样的大环境下，PPP项目模式天然的契合了特色小镇的特点，能够帮助政府解决上述面临的问题。但站在PPP项目模式的社会资本一方在设计、建设、运营、维护等方面尤其应注重PPP项目中可能会出现的法律风险及问题，从而进行充分预判并提供解决方案，保障PPP项目的顺利运行及获得应有的收益。

关键词：特色小镇、PPP、法律风险、解决方案

一、特色小镇特点

2015年4月，浙江省政府出台了《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》。2016年7月，住房和城乡建设部等部门联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，从省级及国家级的层面提出发展特色小镇的工作，由此可见特色小镇是当下政府推动经济发展的新生力量。

但特色小镇实质并不是一个行政意义上的城镇，而是一个在空间上相对独立发展的，具有特色产业导向、景观旅游和居住生活功能的项目集合体。特色小镇的核心是特色产业，其定位需保持独特个性，避免同质竞争、多维展示地域文化特色的窗口。

比如绍兴各个乡镇均在打造独具特色的小镇，东浦的黄酒小镇就是由绍兴市越城区政府和精功集团有限公司合作共建，双方以“大绍兴、大黄酒、大文化、大旅游”为战略目标，在规划区约4.6平方公里范围内，共同进行文化旅游开发建设，精心打造12大功能区块，在确保国家3A级景区创建成功的前提下，争创国家5A级景区。

二、PPP模式天然契合特色小镇特点

基于特色小镇的上述特征，之所以PPP模式顺应特色小镇的建设与发展，是因为双方建立了一种互惠互利的合作关系。之前，政府在投资发展过程中，不仅需要先行投入大量的财政资金，而且还需面临运营能力低、人才不足的窘境，通过PPP项目的合作，将为政府从繁琐的工作中解放出来，对优质资源进行整合，让社会资本承担了建设、运营、维护等工作，之后通过“政府采购”方式让社会资本方取得合法合理利润，实现共享利益、共担风险、互惠互利的长期合作伙伴关系。

    三、特色小镇PPP项目运行中的相关法律风险 

1、项目识别（立项）、准备阶段相关法律制度尚不完善。特色小镇自2016年开始在各省市地区风靡，其开发模式天然契合PPP模式，然PPP模式在法律立法层面缺少相关规定，法律对于特色小镇本身的立项、规划、运行等法律法规尚不完善，大多都是财政部、住房和城乡建设部、文化部、交通运输部等各个主管部门在其主管领域制定针对性的规章或规范性文件。

在进行具体的审批过程中，往往在某一环节会出现过个部门共同管辖，又相互冲突的规定，因此完善顶层设计，从立法层面制定统一的法律或者法规等规定以此来统领显得至关重要。

2、采购程序阶段风险。社会资本方作为入资方并非随心所欲的能进行采购，仍应按照政府采购项目的规定就项目所需谨慎进行采购，如财政部出台的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定“PPP项目采取公开招标等方式应严格适用各个不同方式的适用范围和条件”。社会资本方未能采取有效方式导致流程差异的有可能会造成巨大经济损失。

同时因为投资方无法深层次了解该PPP项目的采购相关细节，为了规避风险，减少不必要损失，社会资本方应根据其招标公告相关文件针对性的仔细拜读相关项目的采购管理办法及采购流程，从法律层面关注是否符合法律相关规定，防止政府层面对相关政策解读有歧义导致进驻项目之后因程序违法被叫停或终止。

3.项目执行阶段风险。社会资本方与政府签订PPP项目后成立项目公司，项目公司的股东构成较普通项目公司复杂，并非像纯粹的商业主体股东，PPP项目公司穿插着政府工作人员或政府平台。然而PPP项目公司的社会资本方常用的融资手段仍是通过股权融资，必然导致项目公司中社会资本方的股权一部分转让。但是政府在之前选择社会资本方是通过各方面的考核，在PPP项目更倾向于社会资本在合作期内持续稳定，不希望发生变更。

同时在政府项目中，尽管政府部分尽管存在运营能力较弱但仍希望在决策中占据一定比重的话语权，导致社会资本方受到更多的制约。

在PPP项目合同中，因政府这个强势主体存在，社会资本方与政府在对接过程中（诸如招标或竞争性谈判过程中）形成的商业合作合同、政府方的承诺、特许经营权约定、会议纪要等其他相关的文书需要形成书面的记录等一系列商业合同及文本中往往会强势增加一些对社会资本方不利或限制一定权限的文本，造成执行风险的增加。

4.社会资本方退出机制尚不完善。PPP项目目前仅有《政府和社会资本合作模式操作指南》第六章32—35条规定，项目结束后办理移交时，社会资本方将项目资产移交给政府，移交后社会资本方将项目公司清算解散。社会资本方应根据移交形式（期满终止移交和提前终止移交）的不同，严格按照项目合同约定的补偿方式进行移交补偿，明确移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等。然政府项目具有政策性导向，甚至地方政府目前面临债台高筑的情况下，社会资本方在退出条件满足的情况下无法顺利的全身而退。 

四、维护社会资本方的相关建议

1、完善顶层设计、从立法层面完善制度保障。目前对于特色小镇PPP项目中，最高层面的制度仅财政部、住房和城乡建设部、文化部、交通运输部等各个主管部门规章或规范性文件体现，因此从立法层面进行顶层设计，明确特色小镇的定位、发展、完善制度设计，创新发展、规划建设理念，助推传统产业转型升级，培育壮大新经济，为特色小镇建设提供制度保障，推动PPP模式为经济发展作出应有的贡献。

2、注重特色发展，贯彻专业精神。特色小镇的投融资成本高，时间长，单纯依靠政府或社会资本均由一定的弊端。因此，采用PPP模式，综合政府与社会资本的投融资回报模式的搭建，解决小镇的资金与发展问题。但在选择特定社会资本方的时候应结合特色产业、特色发展历程、特色历史故事，吸引专业人才、注重开发自然生态文化、人文历史文化和乡土民俗文化，保持地域特有文化的原生性、鲜活性。

2016年7月30日，独具酒乡特色的开耕节活动在东浦青龙畈糯稻种植基地拉开帷幕。作为绍兴黄酒节的启动项目，开耕节突出“鉴湖源水+绍兴糯稻”的模式，是打造纯正“绍兴黄酒”的重要环节。增强当地居民的文化认同感或心灵归属感，提高小镇居民的身份认同度。

3、在进行特色小镇PPP项目过程中，政府在商业合同及文本中往往会强势增加一些对社会资本方不利或限制一定权限的文本，造成执行风险的增加。为之后双方的落实政策及协商打下良好基础。社会资本方应在项目合同中明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。对于补偿方案没有约定或约定不明的，社会资本方应按照“恢复相同经济地位”规定初步拟定补偿方案，按照相应程序和权限报政府审核，核准按照补偿方案实施。 

4、在项目移交过程中，因PPP项目具有政府的政策性导向作用，同时又面临地方债高筑的情况下，社会资本方与政府若事先约定采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

综上，尽管目前形势下，各个地方政府都在积极推动PPP服务项目，但由于目前政府整体的投融资环境、法律制度、风险保障等方面的缺失，导致社会资本不敢或害怕进驻政府服务项目，即使进驻的仍属于小部分，因此我们应该从PPP项目的整体流程自项目识别、项目准备、项目财采购、项目执行、项目移交中尽可能从法律层面去引导、规避，促进特色小镇健康发展。

                            (获2018年绍兴市律师实务理论研讨会优胜奖）