律师担任政府法律顾问的若干问题 作者：史红江

    内容提要：中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。”这是从党中央的高度，首次对政府普遍建立法律顾问制度提出的纲领性意见，这是律师参与政府决策、社会事务管理，从而实现自身价值的又一契机。笔者结合担任政府部门法律顾问的心得，就律师担任政府法律顾问的主要作用、工作内容以及面临的主要问题等作简要阐述。

    关键词：政府  法律顾问  若干问题

    一、律师担任政府法律顾问的主要作用
    律师受聘担任各级地方政府的法律顾问，在为政府提供法律咨询，协助政府科学民主决策，推进政府依法行政，论证规范性文件的合法性，预防和调处政府信访事项等都发挥着重要的作用。
    （一）律师担任政府法律顾问是政府重大决策的参谋者
    随着政府职能的转变，简政放权是大势所趋，政府将从事无巨细的琐碎管理中逐步摆脱出来，转而将管理重点放到事关国家经济社会发展和群众切身利益的重大事务上。但由于政府及工作人员习惯了按老经验、老思路办事，很少会考虑决策的合法性、民主性，往往要等到决策实施后，才发现存在这样或那样的问题，甚至被群众所抵制。律师担任政府法律顾问，可以凭借精深的法律素养和深厚的法治理念，从决策初期开始介入，并根据每个阶段特点，为政府提供专业性的法律意见和建议。同时，律师可以向政府决策者表达在法律实践中接触到的各阶层的利益诉求，真正做到重大决策的合法、民主和科学，切实发挥律师在重大决策中的出谋划策作用。
    （二）律师担任政府法律顾问是政府制定规范性文件的促进者
    依法行政的前提是要有较为完备的法律体系，而在这个法律体系中，被广泛使用的就是规范性文件。政府规范性文件的生命力在于合法性和可操作性，缺乏操作性的规范性文件是一纸空文，缺乏合法性的规范性文件更是“恶法”，这种规范性文件一旦实施，不仅有损政府形象，而且无法作为依法行政的依据，因此，政府制定出台规范性文件前，可以邀请律师参加听证会、论证会、座谈会、立法调研等，充分听取律师的意见，并就规范性文件是否存在与上位法或者同位法的冲突等方面进行合法性审查，从而促进规范性文件的立法质量，促使政府行政权力的运行更加法治化。同时，律师应当注重收集公众的诉求，向担任法律顾问的政府提出制定、修改或者废止规范性文件的建议，促进政府规范性文件的逐步完善。
    （三）律师担任政府法律顾问是政府具体行政行为的保障者
    实施具体行政行为是政府的主要职能之一，确保每项具体行政行为适用法律正确、程序合法是政府的终极目标。但是，行政事务千差万别，政府法制工作人员又无力全面应对，此时作为政府法律顾问的律师应及时介入，从事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律是否正确，程序是否合法进行全面把关，确保政府行政行为都在法律法规的框架中进行。在实施行政处罚时，律师应当就行政处罚的程序、处罚幅度提出专业化意见；在实施行政许可时，律师可以对行政许可的程序、许可内容以及许可的法律风险进行论证和评估。律师参与具体行政行为的实施，能最大限度地预防和控制行政诉讼案件的发生，减少政府败诉的风险，从而成为具体行政行为的保障者。
    （四）律师担任政府法律顾问是政府预防和化解矛盾纠纷的协调者
    政府具有维护社会稳定，化解社会矛盾的职能，特别是近年来，随着社会变革的日益加剧，各种利益矛盾凸显，突发事件、群体事件以及涉诉涉法信访数量剧增，给政府工作带来了极大的影响。律师参与政府信访接待，能够站在居中者的位置，从情、理、法多角度出发分析问题，从而说服无理信访人息诉息访。对有理的信访，可以从专业的角度，帮助政府理清思路，采取措施，并及时加以纠正。律师参与信访工作，能够最大限度地发挥专业优势，向信访人宣传有关法律、法规，把政府的声音用专业的语言传达给信访群众，把群众的呼声和要求反馈给政府。律师参与预防和化解政府与群众的矛盾，从某种意义来说，律师已经成为政府与群众矛盾纠纷的协调者。

    二、律师担任政府法律顾问的工作内容
    根据司法部《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，律师担任政府法律顾问的工作内容主要包括：
    （一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证
法律顾问参与政府决策，就是为政府的重大决策提供法律依据，提出法律意见和建议，避免政府在决策时出现法律依据不足的尴尬，促进政府决策的民主化、科学化和规范化。法律顾问参与决策的范围可以包括政治决策、经济决策、文化教育决策、能源决策等等。法律顾问参与决策的主要任务是为决策的形式、内容提供法律咨询和法律依据。
    （二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议
政府为了实施行政管理，经常要根据法律、法规制定更具操作性和针对性的规范性文件。为了确保规范性文件的合法有效，法律顾问应从立法内容、立法技术、立法程序及实践中是否具备可操作性提出修改或者补充建议。
    （三）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷
由于政府的行政管理工作涉及面广，难免与行政相对人发生矛盾和纠纷。为了及时、有效地把这些纠纷解决在萌芽和初级阶段，防止矛盾的激化，保证行政管理的正常运行，法律顾问应积极参与处理此类纠纷。
    （四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益
当公民、法人或其他组织认为政府部门的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼时，法律顾问应代理政府参加诉讼，以保证政府的行政权利和行政效率，维护政府的合法权益。
    （五）协助政府审查重大经济合同、经济项目以及重要的法律文书
在政府审查重大经济合同、经济项目以及重大的技术引进、外资引进、对外贸易项目时，法律顾问应协助审查是否符合法律、法规以及政策，避免将来造成重大损失。
    （六）协助政府进行法制宣传教育
法制宣传教育是政府的重要工作之一。法律顾问应积极协助政府作好向社会公众的法制宣传教育，通过法制讲座、法律咨询等形式，增强政府工作人员的法制观念，提高他们依法行政的自觉性。
    （七）向政府提供有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议
随着社会主义市场经济体制的不断完善，必须有一套完备的法律法规来规范和保障，法律顾问应将获得的有关新的法律信息及时提供给政府，并协助政府对原法律条件下的行政管理模式依新法进行调整。
    （八）办理政府委托办理的其他法律事务
法律顾问应适应形势发展的需要，为政府提供全方位的法律服务。随着政府职能的转变，宏观经济调控体系的建立，特别是党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，政府管理体制将面临全方位改革，法律顾问更要与时俱进，适应政府对法律服务的需要。

    三、律师担任政府法律顾问亟待解决的问题
    虽然政府已经认识到了依法治国、依法行政的重要性，也已经接受了花钱买法律服务的现实，但是律师担任政府法律顾问仍然存在不少问题亟待解决。
    （一）政府对法律顾问工作尚不够重视
    虽然许多地方政府特地为律师担任政府法律顾问制定了相关的工作制度和工作准则，有些还大张旗鼓地聘请了法律顾问或者法律顾问团，但“聘归聘，做归做”，聘请法律顾问停留在形式和表面，究其原因是部分政府领导不重视法律顾问工作，未能充分认识到法律顾问的作用，这也可以从政府负责法制工作的部门大多位列非重要部门或者位置靠后得以证明。更多的往往要等到被行政相对人起诉了才会想起法律顾问，或者等发生纠纷了才会找法律顾问咨询，但其实许多行政诉讼或者纠纷，只要律师提前介入是完全可以避免的。因此，政府要转变观念，特别是政府的领导，要进一步提高认识，重视法律顾问的作用。
    （二）法律顾问参与政府工作尚不够深
    律师担任政府法律顾问后的工作，很多只停留在法律咨询、简单的合同审查修改等层面，对政府的重大决策、规范性文件的起草修订、重大工程的推进等很少要求法律顾问参与，这不仅没能发挥律师的专业作用，而且花钱买来的服务也未能用在刀刃上。造成这一现象的原因，除了部分政府领导对律师的作用认识不够外，还存在部分领导在决策或者推进工作时，心里想“打擦边球”或者“钻法律空子”，而有了律师参与，就会有障碍。因此，政府领导或者法制工作部门要将法律顾问参与行政事务管理作为一种常态，确立有事没事问问法律顾问的思想，从而将法律顾问的工作推向深入，做出实效。
    （三）担任政府法律顾问的律师自身素质尚不够高
    政府法律顾问工作是一项复杂的系统工程，担任政府法律顾问的律师应当具备较高的法律知识、专业水平，较强的执业能力和丰富的社会实践经验，同时更应当具有强烈的社会责任感，更高更强的大局观，看问题要站得高看得远，平时多关注社会上的热点难点问题，协助政府处理行政管理事务时要做到考虑全面、周全。但目前的律师队伍中，仍以传统的诉讼型律师居多，专业水平参差不齐，熟悉政府组织机构、运作模式、行政管理程序的不多，对收费甚微的政府法律顾问没有兴趣。即使担任了政府法律顾问，对政府事务也不作深入研究，处于被动应付状态，积极主动性不足。因此，律师特别是已经担任政府法律顾问的律师，要在不断提高自身业务素质的同时，努力提升政治、社会责任感和综合素质，树立全心全意为人民服务信念，既要维护政府依法行政权益，又要保证人民群众的合法利益不因政府行政行为受到侵害，实现向政府负责和为人民利益负责的有机统一。

    四、结束语
    我国正处于全面深化改革、依法治国、建设法制国家、树立法治理念的关键时期，律师的作用无可置疑。特别是十八届三中全会确立了普遍建立法律顾问制度的要求，律师担任政府法律顾问已上升为国家政策。律师应当抓住契机，努力开展工作，妥善协调处理各方关系，充分反映民情、民意，协调政府与各方利益主体间的关系，为推动中国的法制进程贡献自己的力量。       

                  本论文获“2014年度绍兴市律师理论实务研讨会”优秀奖